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            自然資源管理融合之路怎么走

            【信息來源: 】 【作者:馬永歡 吳初國 強海洋 張雅麗】 【發布時間:2020-08-11】 【預覽:

            自然資源管理體系高效運行,離不開自然資源融合管理的扎實推進。黨的十八大以來,黨中央高度重視生態文明建設發展,提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰略,也為加強自然資源融合管理指明了方向。當前,自然資源管理機構改革已基本完成起步運轉,最緊迫的一項任務就是將改革從機構與職責層面向業務與運行層面深化,扎實推進自然資源融合管理,助推生態文明建設再上新臺階,助推經濟社會高質量發展。

            關鍵詞:系統完備

            自然資源資產產權制度

            自然資源產權制度是自然資源資產管理的基礎。應針對產權歸屬不清晰、權責不明、產權保護不嚴格、流轉不順暢、所有者權益難落實和產權制度不完善等突出問題,構建歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監管有效、權能豐富、規則完善的自然資源資產產權制度,使市場在自然資源資產產權配置中發揮決定性作用,形成多樣化、多層次的自然資源資產產權制度體系。

            一是健全完善自然資源資產產權體系。加快推進自然資源資產所有權與使用權相分離,在農村承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的基礎上開展經營權入股、抵押,繼續探索農村宅基地“三權分置”的實現形式,保障農民宅基地所有權和資格權。探索設置油氣探采合一權利制度。

            二是明確自然資源資產產權主體,理順所有權管理體系并探索實現形式。在自然資源主管部門統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的基礎上,加快制定委托地方代理行使所有權的資源清單,編制授權相關職能部門行使全民所有自然資源資產監管權的范圍。同時,積極探索自然資源資產所有權的實現形式,明確占有、使用、收益和處分等權利歸屬和權責,適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。

            三是加快推進自然資源資產確權登記。在開展自然資源統一調查的基礎上,及時總結試點經驗,加快推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間的確權登記,劃清邊界和權利主體。

            此外,還要積極探索解決國家公園集體土地權屬問題的路徑,對國家公園內的集體土地,可通過征收、流轉和協議等方式,調整土地權屬,或以地役權的形式規定土地用途;在內蒙古、寧夏等缺水地區,探索推進水權轉換,提高水資源配置效率;開展自然資源資產“三維”調查,探索設立自然資源資產的“三維”產權,解決不同空間層次自然資源資產開發與保護的矛盾。

            關鍵詞:標準統一

            國土空間規劃體系

            統一的空間規劃體系是生產力布局和經濟社會發展的基本依據。針對地方數據標準不統一、技術難統籌、利益協調機制不完善等難點堵點,以各類空間規劃的信息平臺、工作底圖和數據標準的統一為基礎,加快編制和實施統一的國土空間規劃體系,以有效實現“多規”融合,促進自然資源的開發利用和保護。

            要實現上述目標,首先,要加快數據標準的融合。通過制定自然資源數據與國土空間數據的轉換技術標準,使第三次全國國土調查數據真實地轉換為國土空間規劃的底圖數據。

            其次,健全規劃編制的傳導機制,變革自上而下、任務分解式的編制機制,建立自上而下與自下而上、上下聯動的規劃傳導機制。同時,組建土地、礦產、林草、水資源、海洋、測繪和規劃等領域工作專班,在技術方法、分類標準和數據融合等難點問題上實現突破,推動市縣國土空間規劃的編制。

            第三,健全利益協調機制,統籌平衡人口、經濟與用地的關系。健全從中央到地方的土地配置政策,改變市縣“向上爭取、向下說理”的做法,設計規劃發展權,發揮國土空間規劃的龍頭作用。同時,以國土空間基礎信息平臺為依據,建立國土空間規劃實施的監測、評估機制。

            關鍵詞:源頭嚴管

            自然資源保護制度

            嚴格保護是實現自然資源可持續利用的先決條件。當下,以自然資源保護理念、保護思路和保護制度的融合為基礎,推進山水林田湖草整體保護和系統修復至關重要。

            一是建立并完善生態紅線保護制度,加快落實《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》,將對區域生態功能保護和恢復具有重要價值的生態用地劃入生態紅線,實施特殊保護。

            二是健全耕地數量、質量、生態、人文“四維一體”保護制度。落實《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,嚴守耕地紅線,確保數量不減少、質量有提高、生態得改善;繼續大規模推進高標準基本農田建設,劃好守牢永久基本農田,夯實國家糧食安全基礎。

            三是推動“藏糧于地、藏糧于技”戰略落地生根,建立以產能為基礎的耕地占補平衡制度,健全耕地占補平衡管理新機制,按照“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路,改進與規范占補平衡管理政策。

            四是健全完善休耕輪作制度,全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用制度,推進耕地“休養生息”,確保耕地生態安全。

            此外,要著力解決的問題還包括:按照點上開發、面上保護的思路,推進綠色礦山建設;按照流域管理和行政區管理相融合的思路,構建河湖保護管理工作機制,堅持政府主導,屬地管理,分級負責,部門協作,社會共治,構建省、市、縣、鄉、村五級“河長”組織體系,促進江河湖海健康發展;以自然資源經濟價值和生態系統服務價值為依據,建立自然資源開發利用和保護協調機制。

            關鍵詞:配置高效

            有償使用制度

            健全配置高效的自然資源資產有償使用制度是提高資源利用效率的重要途徑。當下,我們要以自然資源資產出讓標準、市場體系和定價機制的統一為基礎,推進有償使用制度的融合,加快實現所有自然資源資產的市場化配置。目前,建議圍繞落實《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》,全面推進自然資源資產的有償使用。

            其一,加快取消土地供應雙軌制的步伐。按照新《土地管理法》的要求,擴大國有土地有償使用范圍,縮小非公益性用地劃撥范圍,除軍事、國防、社會保障房等特殊用地外,各類建設用地均實行有償出讓和使用;建立健全未利用地有償出讓制度,明確未利用地開發的前提條件,不涉及改變地類性質的,原則上以租賃方式供地。

            其二,從嚴控制礦產資源協議出讓,完善礦業權分區設置出讓管理辦法,大幅度提高礦業權競爭性出讓比重。

            同時,還要進一步明晰水、森林、草原有償使用范圍;完善自然資源有償使用方式,規范出讓收益管理;建立城鄉統一的自然資源資產市場,逐步擴大集體經營性建設用地入市的試點范圍。

            關鍵詞:利用高效

            節約集約利用制度

            節約資源是保護生態環境的根本之策。以自然資源節約利用的技術體系、增存掛鉤和考核應用的融合管理為基礎,健全集約高效的利用制度,才能更好地實現中華民族的永續發展。

            一是強化規劃對自然資源利用的約束作用,嚴格執行總量控制,維護規劃權威性和嚴肅性。健全城鄉自然資源節約集約利用準入制度。

            二是完善市場體系建設,實現資源的優化配置。目前,要抓緊編制一批急需的標準規范,以提高資源開發利用準入門檻。同時,積極推進自然資源價格的市場化改革,逐步建立能夠反映自然資源稀缺程度、市場供求關系和污染環境治理成本的科學價格形成機制。

            此外,還要科學考量運用“價、稅、費、金”等經濟杠桿,完善資源節約集約利用激勵約束機制;全面實行自然資源消耗總量與強度雙控行動,分解落實各地區能耗、水耗、地耗的降低任務,著力提高資源利用效率。

            關鍵詞:公平合理

            生態補償制度

            生態補償制度是促進生態修復的重要手段。應以補償標準、立地條件、補償方式的一體化為基礎,推進生態補償制度的融合,建立全域生態補償制度。同時,科學界定生態保護者與受益者權利義務,加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制,逐漸形成“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的利益調節格局。

            建立反映耕地質量和糧食品質的耕地保護新機制,調動保護主體的積極性;建立地區間橫向生態保護補償機制,引導生態受益地區與保護地區之間、完善資源消費區對資源產區、上游對下游和東部對西部的生態補償,逐步建立體現生態價值和代際關系的生態補償制度。

            此外,還要逐步建立和完善重點生態區域的生態補償機制,完善礦山地質環境保護和土地復墾制度,形成全域國土綜合整治和生態修復的長效機制。

            關鍵詞:科學完備

            監督管理制度

            加強監督管理是遏制生態破壞、促進資源保護的有效手段。以自然資源監督手段和監督制度的統一為基礎,促進監管制度的融合,對于開展“山水林田湖草”統一保護至關重要。

            一是創新自然資源執法監管手段,建立空地一體化的時空監管體系。充分利用現代信息技術,完善自然資源綜合監管平臺,建立空地一體化的全域國土空間監測系統,使最嚴格的自然資源保護制度和節約集約利用制度在技術層面上得到落實,也為責任追究制度提供技術支撐。

            二是加強執法監管,建立自然資源和生態環境損害責任終身追究制。以自然資源融合管理為基礎,完善以資源節約、生態保護為主要內容的生態文明建設考核目標體系,作為地方黨政干部任免的重要依據。

            三是穩步推行各項單門類自然資源產權法律的修改。在施行新《土地管理法》的基礎上,加快配套條例的出臺。同時,推進礦產資源法的修編進程,形成開發與保護合力;加快制定新法律,推動空間規劃法、自然保護地法、自然資源開發利用法等的編制;以《民法典》的施行為契機,探索制定自然資源綜合性立法。

            此外,整合優化耕地、林草、水和自然保護地的監督力量,組建自然資源綜合執法隊伍。

            關鍵詞:技術融合

            自然資源信息化建設

            信息化可以為自然資源監管制度體系提供技術支持。以自然資源信息標準、技術體系、監管平臺的統一為基礎,推進自然資源管理信息技術的融合,對于助推生態文明建設意義深遠。

            一是以信息化促自然資源資產產權制度改革。當下,我們要進一步強化不動產登記信息平臺建設,在總結國家公園、自然保護區、濕地、水流等生態空間確權試點經驗的基礎上,對水流、森林、山嶺、草原、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權進行統一登記,劃清“四類”邊界,使各類自然資源的坐標、空間范圍、面積、數量、質量及產權邊界、責任主體上圖入庫,從而推動自然資源資產產權制度改革。

            二是以信息化促國土空間開發保護制度和用途管制制度落地扎根。一方面,加快推進“國土資源云”建設,強化“一張圖”、自然資源綜合監管平臺等信息服務平臺的應用,充分利用衛星遙感監測等技術手段,實現監管數據共享,助推“三區四線”的劃定,使用途管制制度落地。另一方面,建立空地一體化的時空監管體系。整合自然地理信息、生態評價信息和環境監測信息,完善“批、供、用、補、查、登”為手段的自然資源綜合監管平臺,將資源的開發、利用、保護和整治納入全流程管理,使最嚴格的自然資源保護制度和節約集約利用制度在技術層面上得到落實,也為責任追究制度提供技術手段。

            三是以信息化促自然資源管理體制改革。盡快實現多部門數據共享,促使自然資源管理向標準化和系統化邁進,建立集中統一、監管有效、綜合協調和運行高效的自然資源管理體制。

            (作者單位:自然資源部信息中心、中國自然資源經濟研究院)

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