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      謀劃“十四五”自然資源高水平供給 促進形成高質量發展新格局

      【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:劉天科】 【預覽:

      黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)提出,以推動高質量發展為主題,加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局?!督ㄗh》中近30條戰略部署,直接勾畫出新格局下自然資源高質量供給的路線圖。作為生態文明建設的物質基礎、空間載體、能量來源和構成要素,自然資源高效開發、公平分配、順暢流通和節約消費事關整個國民經濟循環的暢通。我們應堅持系統觀念,找準自然資源供給在新格局構建中的定位,認清各自然生態要素在山水林田湖草生命共同體中的角色,不斷提升各類資源和生態產品供給體系對滿足國內需求的適配性,高水平用好自然資源全球化配置紅利,促進形成高質量發展新格局。

      一、以優質耕地守糧食安全、護生態健康

      習近平總書記指出,這次新冠肺炎疫情如此嚴重,但我國社會始終保持穩定,糧食和重要農副產品穩定供給功不可沒。我國實行最嚴格的耕地保護制度以來,糧食安全保障作用日益凸顯,2019年糧食產量實現十六連增。但仍應看到,我國人均耕地不足1.5畝,不及世界平均水平的一半;長期高強度、超負荷利用導致的耕地質量退化問題凸顯。

      進入新時代,人民對美好生活的追求、全球貿易爭端的復雜性和不確定性等給耕地保護提出了新要求。未來五年,我國糧食供需將持續呈現“緊平衡”狀態,持續增長的人口態勢、人口糧食消費結構轉變將增加糧食消費需求,城鎮化、工業化加速推進、土壤污染和淡水資源缺乏使供需平衡愈發困難,中美貿易爭端及國際糧價持續下行等因素作用下,我國糧食貿易逆差可能會進一步擴大,加劇國家糧食安全風險。此外,以往的耕地占補平衡中,部分地區補充耕地出現了耕地“上山”“下灘”“填?!薄皣钡炔划斪龇?,不僅導致耕地質量進一步下降,更對生態系統造成了嚴重破壞,不利于可持續的耕地保護。

      《建議》明確“以保障國家糧食安全為底線,堅持最嚴格的耕地保護制度”“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略”“推行草原森林河流湖泊休養生息,加強黑土地保護,健全耕地休耕輪作制度”。筆者認為,“十四五”時期,一要堅守“谷物基本自給、口糧絕對安全”戰略底線,以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區為重點,合理確定各省耕地保有量、科學劃定并嚴守基本農田保護線,確保優質耕地優先種糧。二要改革完善耕地占補平衡制度,推進基于產能核算的“占優改劣”制度;加快實施高標準農田建設,改善農機裝備、農業水利、倉儲物流等設施條件,穩步提升耕地質量。三要著力提升耕地生態健康水平,以水土平衡為目標,調整優化耕地結構布局,有序開展生態退耕,完善差別化耕地生態補償機制。四要創新耕地保護政策,發展多種形式適度規模經營模式,進一步調動地方和產權主體保護耕地的積極性。

      二、以集約空間轉增長動力、促高效轉型

      “十三五”時期,全國節約集約用地水平逐年提高:新增建設用地總量控制在3256萬畝以內;經濟增長的用地消耗不斷下降,單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%;土地城鎮化優于人口城鎮化的趨勢初步扭轉。但仍要看到,我國城鄉建設仍以外延擴張的發展模式為主,2018年全國人均城鎮工礦建設用地146平方米、人均農村居民點用地317平方米,超過國家標準上限;存量土地仍未充分盤活,2020年初,全國2017年底前批而未供土地仍有約1450萬畝。

      “十四五”時期是我國跨越中等收入陷阱關鍵時期,國內市場消費將成為經濟增長最主要拉動力量,人口老齡化對用地結構產生了新需求,城鄉發展進入了雙向流動階段。在人均土地資源不足的基本國情下提升土地資源供給對需求的適配性,是未來五年節約集約用地的關鍵。

      《建議》在提升產業鏈供應鏈現代化水平、統籌推進基礎設施建設、實施鄉村建設行動、深化農村改革、推進以人為核心的新型城鎮化等篇章為建設用地節約利用指明了方向。筆者認為,“十四五”期間,一要更精準科學地調控建設用地總量,完善城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策。二要加強土地要素有效供給,促進暢通產業鏈供應鏈,支持戰略性新興產業發展,保障新型基礎設施、加快交通強國建設、推進能源革命、加強水利基礎設施等統籌推進建設,保障高質量發展需求。三要暢通土地資源供給循環,深化土地管理制度改革,加快土地要素確權和市場化進程,完善土地出讓收入分配機制,促進土地要素流動效率。四是提升土地要素供給質量,推進以人為核心的新型城鎮化,實施城市更新行動和鄉村建設行動,保障養老用地,滿足全體人民日益增長的美好生活需求。五要通過土地供給促進消費,探索通過土地等要素使用權、收益權增加中低收入群體要素收入,推動農村一二三產業融合發展,拓寬增收空間,助力開拓城鄉消費市場。六要創新存量土地“造血”機制,完善“增存掛鉤”機制,深入推進存量用地開發利用“放管服”改革。

      三、以綠色礦業促轉型升級、保資源安全

      “十三五”時期以來,我國地質找礦取得新進展:截至2019年底,天然氣、錳、鋁土等34種重要礦產資源儲量增長;礦山規?;s化程度進一步提升,產業結構進一步優化;礦產資源開發利用水平穩步提升,大宗金屬礦產開采回采率大多達到90%以上,選礦回收率大多處于85%水平;綠色礦業發展新格局基本形成,已經建成綠色礦山953家。盡管如此,我國人均礦產資源占有量不足的國情沒有改變,油氣、鐵、銅等大宗礦產人均儲量遠低于世界平均水平,石油、鐵礦石、銅礦、鎳礦等對外依存度較高,資源供應風險問題依然存在;礦山開采破壞環境問題依然嚴重,礦山企業綜合利用動力不足,資源綜合利用稅費減免政策有待完善;具有儲量優勢的礦產業發展緩慢,企業創新能力不強,高端產品研發不足。

      “十四五”時期,新一輪科技革命和產業變革不斷深入,我國還處于工業化發展階段,礦產資源需求仍然在高位運行,鋰、鈷等礦產需求還會持續增加。新冠肺炎疫情影響持續深遠,國際環境日趨復雜,礦產資源供應安全風險增加。

      發展綠色礦業是礦業高質量發展的時代要求,也是建設生態文明、礦業轉型升級的必然選擇?!督ㄗh》提出保障能源和戰略性礦產資源安全,提高礦產資源開發保護水平,破除妨礙生產要素市場化配置的體制機制障礙,降低全社會交易成本。筆者認為,“十四五”時期,一要保障戰略性礦產資源安全,實施新一輪找礦突破戰略行動,加大對油氣等戰略性礦產資源勘查開發力度,建設一批能源資源基地和國家規劃礦區,建立礦產資源儲備制度,提升礦產資源開發制度性開放水平。二要轉變礦產資源綠色發展方式,加強引導行業自律,全面提升礦產資源節約和綜合利用水平。以自然恢復為主,強化市場機制,加快歷史遺留礦山環境恢復治理。三要疏通礦產資源全產業鏈供給堵點,加快礦產資源法修改,深化礦產資源管理制度改革,全面推行“凈礦”出讓,完善油氣區塊退出機制,提速礦產資源勘查開發審批。

      四、以科學用海促陸海統籌、建海洋強國

      “十三五”期間,我國海洋資源利用和保護修復成效顯著,逐漸建立濱海濕地保護和圍填海管控長效機制,“藍色海灣”“南紅北柳”“生態島礁”等生態修復工程重點推進;海洋經濟總體保持穩步增長,2018年全國海洋生產總值達到83415億元,占國內生產總值的9.3%。但當前海岸帶地區資源利用粗放、低效與過度問題并存,近岸海洋生態系統功能退化,典型海洋生態系統受損嚴重。我國距離大陸海岸線1公里范圍內海域被開發利用的面積比例已超過80%,海岸人工化趨勢明顯;2018年全國入海河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態系統中,處于亞健康和不健康狀態的海洋生態系統占76.2%。此外,海洋科技自主創新能力有待提升,戰略性新興產業規模小、競爭力不強,國際海洋規則制定的主導權和話語權有待增強。

      “十四五”時期,國家重大區域發展戰略為海洋經濟轉變發展方式、優化產業結構帶來更多機遇,也對海洋海岸帶空間布局與政策機制提出更高要求。沿海地區人口密集、產業集聚、資源環境壓力大,低效益、粗放型的開發利用模式難以為繼,海洋資源供需矛盾和優化開發利用問題亟待破解。此外,周邊海上安全形勢錯綜復雜,全球海洋治理出現新動向,和平發展、合作共贏、命運共擔成為新時代海洋強國建設的新路徑。

      《建議》提出“堅持陸海統籌,發展海洋經濟,建設海洋強國”的要求。筆者認為,“十四五”時期,一要堅持陸海統籌,健全海洋資源開發保護制度,實施以生態系統為基礎的海岸帶綜合管理,筑牢海洋生態安全屏障。二要加快海洋科技創新步伐,培育壯大海洋戰略性新興產業,打造世界一流港口群和沿海城市帶,建設全球海洋中心城市,推動海洋經濟高質量發展。三要秉持開放合作,持續推進深海極地戰略性工作,拓展藍色伙伴關系,構建海洋命運共同體,堅決維護國家海洋權益。

      五、以林草保護筑生態屏障、促永續利用

      第九次全國森林資源清查成果顯示,我國森林面積33億畝,其中人工林12億畝,我國已成為全球森林資源增長最多的國家和人工林面積最大、貢獻度最大的國家;林業綠色惠民效果顯現,2019年林業產業總產值達到7.56萬億元;森林草地休養生息逐步實施,2014年~2019年退耕還林還草6683.8萬畝。但仍應看到,森林整體質量仍不高,生態功能好的森林面積只占13%,質量等級好的森林面積只占19%;森林退化問題突出,退化防護林面積1.12億畝;2018年重點天然草原平均牲畜超載率達10.2%。

      “十四五”時期,林草生態產品供給和服務能力與人民群眾的期盼還有很大差距,亟須科學促進人工修復國土綠化,推動國土綠化由規模速度型向數量、質量、效益并進型轉變。同時,在當前復雜多變的國際關系背景下,全球已有100多個國家不斷收緊原木出口政策,我國近一半木材依賴進口,亟須增加木材儲備,降低木材對外依存度,緩解林木進口壓力。因此,未來五年應加強整體保護、系統修復、綜合治理,以推進森林質量提升、強化城鄉人居環境綠化、加強林木資源戰略儲備為工作重點。

      《建議》提出“提升生態系統質量和穩定性”“開展大規模國土綠化行動”“推行草原森林河流湖泊休養生息”。筆者認為,“十四五”時期,一要提高森林、草原生態系統質量。實行天然林保護與公益林管理并軌,提高混交林培育占比,逐步減少幼齡林采伐比重,適時開展森林質量監測與森林生態系統修復,形成高效、穩定和可持續的森林生態系統。按照維護國家生態安全、保障草原畜牧業健康發展的原則,對生態紅線內草原系統與生態紅線外基本草原實行系統保護。二要科學開展國土綠化。尊重自然生態系統規律,根據可利用生態用水量和土地宜林性培育林草植被;推進城市人居環境綠化建設,鼓勵有條件地區建設森林城市;建設生態鄉村,保護鄉村自然生境,提高鄉村道路綠化率。三要健全國家儲備林制度。推進國家儲備林基地建設,遴選自然條件適宜地區,通過修復提升現有林質量、集中栽培新增人工林等措施,保障工業原料林和大徑級用材林國內供給率,保護珍稀樹種,維護國家木材安全;四要加強禁牧休牧和草畜平衡,落實和完善草原獎補政策,依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規放牧行為。

      六、以濕地保護養生態綠肺、育棲居福地

      自加入《濕地公約》以來,我國高度重視濕地保護工作,相繼采取了一系列重大舉措加強濕地保護與恢復,初步形成了以濕地自然保護區為主體的濕地保護體系,建立了國際重要濕地57處,全國濕地生態狀況總體改善,部分重要濕地生態狀況明顯改善,濕地生態功能有所提升。

      同時,由于歷史破壞或過度開發利用,部分濕地生態功能降低,濱海濕地、紅樹林等正面臨生態系統退化、生物多樣性減少、蓄水調洪能力下降、水污染嚴重等問題;洞庭湖、鄱陽湖等湖泊面積大幅萎縮,導致淡水蓄水能力明顯下降;國家還未出臺濕地保護法律法規,濕地保護機制尚不完善,全社會濕地保護意識有待提高。

      《建議》要求“強化河湖長制,加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理”。據此,“十四五”時期,一要盡快完善全面保護濕地制度。盡快研究出臺《濕地保護法》或《濕地保護條例》,加強濕地監測體系建設,完善濕地三級管理體系,定期更新國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地名錄。二要全面加強濕地保護。重點加強濕地生態系統典型、珍稀瀕危物種集中分布的自然濕地保護,保障濕地生態用水,加強退化濕地生態恢復,提升生物多樣性和水源涵養能力,恢復濕地數量、質量和功能。三要加強濕地保護宣傳教育和培訓,結合世界濕地日、世界野生動植物日等開展宣傳教育活動,提高全社會濕地保護意識。

      七、以節約用水延發展命脈、潤三生空間

      “十三五”以來,全國深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度,實施水資源消耗總量和強度雙控行動,全國用水總量每年控制在6100億立方米以內;全國用水效率進一步提升,2019年全國萬元國內生產總值用水量和萬元工業增加值用水量分別比2018年下降5.7%和8.7%。但同時,在水資源總量和人均水資源量雙不足的基本國情下,水資源過度開發問題仍然嚴峻,華北地下水超采區面積18萬平方千米,黃河流域水資源開發利用率達80%,遠超一般流域40%生態警戒線;由于經濟社會發展大量擠占河道內生態用水和超采地下水,許多地區出現河流斷流、干涸,湖泊、濕地萎縮,入海水量減少,河口淤積萎縮、地下水位持續下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化等一系列與水有關的生態環境問題。

      《建議》提出“實施國家節水行動,建立水資源剛性約束制度”。筆者認為,“十四五”時期,一要嚴格用水總量和強度管控,完善規劃和建設項目水資源論證制度,合理確定產業布局、結構和規模。二要繼續實施國家節水行動,大力推進節水灌溉,優化調整農作物種植結構;大力推進工業節水改造,推動高耗水行業節水增效;全面推進節水型城市建設,深入開展公共領域節水。三是以華北地區為重點,加快推進地下水超采區綜合治理,劃定地下水禁采區、限采區,分區實施地下水禁采、限采措施。四是強化水生態安全保護,制定河湖岸線用途管制規則,確保常年水域空間、行蓄滯洪區、水源涵養區、水土保持區、飲用水水源地保護區等水生態空間不被擠占。

      八、以生態產品增民生福祉、造金山銀山

      黨的十八大以來,生態產品供給明顯增加,25個山水林田湖草生態修復工程試點有序推進,三江源等10個國家公園試點穩步開展,新建國家級自然保護區111處,生態產品價值實現已形成一批生態資源指標及產權交易、生態修復及價值提升、生態產業化經營、生態補償等典型案例和先進做法。但整體上生態產品交易范圍較窄,交易規則有待細化完善,各方權利人收益分配規則尚不成熟,市場化、多元化生態保護補償較少,保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善。

      “十四五”時期,有必要增加生態產品供給,以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。一要健全促進生態產品價值實現的金融政策。推進自然資源統一確權登記在綠色金融市場中的應用,探索林地草地承包權和經營權分離機制,創新林權抵押貸款模式,開展公益林補償收益權質押貸款試點。二要制定生態產品市場交易細則。擴大生態產品競爭性出讓,推動生態產品供給區和受益區成為獨立市場主體,鼓勵相關行業與企業積極參與市場交易,提升生態保護積極性。規范碳排放權、用能權、水權市場交易細則,建立典型生態產品交易信息平臺和服務體系,為交易主體提供價格及供求信息,降低交易成本。三要規范生態產品交易收益分配。明晰生態產品所有權及其行使主體,劃清全民所有權、集體所有權與個人使用權、收益權等權益的邊界和范圍,制定生態產品交易收益分配細則,完善收益分配監督監管。

      (作者單位:中國自然資源經濟研究院)

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