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      政策法規技術發力,助推綜合利用行穩致遠

      ——“十三五”期間我國礦產資源節約與綜合利用形勢盤點與展望

      【信息來源:中國礦業報 】 【作者:中國自然資源經濟研究院】 【預覽:

      “十三五”期間,國家發布一系列法律法規,調整資源稅和企業所得稅的征收辦法,推動采選技術進步,規范礦產資源開發行為,鼓勵礦山對共伴生礦、低品位礦和尾礦等固廢資源的綜合利用,積極引導全社會樹立節約集約與循環利用的資源觀。礦山企業按照節約資源和保護環境的基本要求,應用先進生產工藝和設備,加強全過程節約管理,礦山勞動生產率大幅提升,采選技術水平提高明顯,尾礦利用和再生金屬利用量快速增長。

      一、我國礦產資源節約與綜合利用現狀與成效

      (一)產業集中度超過20%,勞動生產率明顯提高

      “十二五”以來,受國家優化產業結構政策影響,全國非油氣礦山數量整體保持下降態勢,產業集中度逐年提高。2019年非油氣礦山數量53589個,相比2011年減少了50%;大中型礦山占比從2011年的8.4%提高到超過20.4%(見圖1)。

      圖1 2011—2019年我國非油氣礦山數量和大中型礦山占比變化情況

      資料來源:全國非油氣礦山開發利用統計年報(2011—2019)

      從勞動效率看,“十三五”期間,全國非油氣礦山從業人員勞動生產率和人均礦業產值均保持上升趨勢。從業人員勞動生產率從1706.12噸/人升至2513.94噸/人,增長47.3%,年均增長13.8%,比“十二五”年均增幅提高9.3百分點;同期,人均礦業產值一改“十二五”期間下降態勢,從27.1萬元/人增加至53.7萬元/人,增長98.2%,年均增長25.6%(見圖2)。這表明礦業領域技術進步支撐礦山規模開發效果顯著,先進工藝裝備的應用使礦山勞動生產率大幅提高。

      圖2 2011—2019年我國非油氣礦山從業人員勞動生產率和人均礦業產值變化情況

      資料來源:全國非油氣礦山開發利用統計年報(2011—2019)

      (二)采選難度持續增加,但資源利用效率處于較高水平

      大規模高強度開采使得鐵礦采出品位下降明顯,“十三五”期間,地采鐵礦平均采出品位為32.7%,比“十二五”下降2.4個百分點。但先進采選技術及設備的推廣應用使我國礦山開發利用水平持續提高,“十三五”期間,平均地采開采回采率86.7%,比“十二五”提高4個百分點;選礦回收率也維持在75%~80%的較高水平(見圖3)。2019年地采鐵礦采出品位為31.6%,地采鐵礦回采率為87.2%,鐵礦選礦回收率為75.8%。

      圖3我國鐵礦開發利用相關指標變化情況

      資料來源:重點冶金礦山統計年報(2011—2019)

      有色金屬礦選礦水平穩步提升。近年,隨著有色金屬礦產大規模開發利用,原礦采出品位和入選品位逐漸降低,但多數礦種選礦回收率表現為穩步提高,2018年鋅礦露采品位下降明顯,比2015年下降1.7個百分點,同期開采回采率維持在94.5%左右的高位,選礦回收率比2015年提高2.5個百分點(見表1)。選礦科技水平及裝備穩步提升也使得多數礦種尾礦品位有所下降,選礦回收率達到了較高水平。

      表1我國主要金屬礦山采選情況 單位:%

      資料來源:中國冶金礦山企業統計年報(2012—2019);中國有色金屬工業協會的統計年報(2012—2019)

      (三)再生有色金屬產業快速發展,主要再生有色金屬產量超過1200萬噸

      “十二五”以來,我國再生有色金屬產業快速發展,產業規模不斷擴大,資源循環利用水平不斷提高。2018年,主要再生有色金屬(銅、鋁、鉛、鋅)總產量約為1206萬噸。其中再生銅234萬噸、再生鋁695萬噸、再生鉛225萬噸、再生鋅52萬噸。再生鉛增長明顯,2018年比2011年增長60.0%,再生鋅增幅最大,比2011年增長兩倍(見圖4)。

      圖4 2011-2018年我國再生有色金屬產量變化情況

      資料來源:有色金屬工業統計資料匯編(2011-2018)

      (四)共伴生資源和殘礦回收產值波動較大

      “十三五”期間,多數礦產品價格在低位徘徊,影響了礦山企業綜合利用的積極性。2019年,銅礦、鋅礦和磷礦等大宗礦產的綜合利用產值率(綜合利用產值占工業總產值的比重)回升明顯,銅礦和鋅礦綜合利用產值率均超過2011年的最高水平,磷礦也接近2011年的水平。金礦的綜合利用產值率呈回收態勢,雖與2011年水平有一定差距,也遠低于2009年的峰值,但明顯好于2015年的水平。鐵礦和鉛礦綜合利用產值率較2015年均有下降,也低于2009年或2011年的峰值(見圖5)。鋁土礦的綜合利用產值率下降最明顯,處歷史低位,急需國家產業政策扶持。

      圖5 2011—2019年我國主要礦產綜合利用產值率變化情況

      資料來源:全國非油氣礦產開發利用統計年報(2011—2019)

      從噸礦綜合利用產值看,鉛礦的最高,其次是鋅礦、煤炭、鎢礦等,處于低位的是鐵礦和磷礦?!笆濉逼陂g,鎢礦和銅礦的平均噸礦綜合利用產值明顯高于“十二五”期間平均值,鉛礦和煤炭的平均噸礦綜合利用產值明顯低于“十二五”期間平均值,其他礦種變化不大。

      二、“十三五”期間礦產資源節約與綜合利用政策效應

      “十三五”時期,礦產資源節約與綜合利用水平不斷提高,技術工藝裝備水平進步明顯,制度政策措施不斷完善,中共中央、國務院、自然資源部(原國土資源部)及其他部門出臺了一系列卓有成效的重大政策措施,礦業領域生態文明建設取得新成效,礦產資源利用方式得到明顯轉變,礦產資源節約與綜合利用工作再上新臺階。

      (一)法律法規政策突出高效利用和綠色發展導向作用

      “十三五”期間,中共中央、國務院、發展改革委、工業和信息化部、自然資源部等部門相繼發布實施了41項礦產資源節約與綜合利用相關的法律法規政策,其中法律4項,國務院文件3項,部門規范性文件34項。在推進生態文明建設、轉變礦業發展方式、促進綠色清潔生產等方面成效顯著。

      《中華人民共和國企業所得稅法》提出加大對礦產資源節約與綜合利用工作的支持力度,鼓勵低品位礦、礦山廢棄物、難利用礦產的節約與綜合利用;企業綜合利用資源,可以在計算應納稅所得額時減計收入?!蛾P于全面推進資源稅改革的通知》提出對符合條件的采用充填開采和衰竭期礦山開采的礦產資源,資源稅分別減征50%和30%;對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品,由省級人民政府根據實際情況確定是否減稅或免稅,并制定具體辦法。通過一系列法律法規和部門規范性文件的發布,充分發揮稅收在推進生態文明建設和高質量發展方面的引導作用,確立了資源稅從價計征為主、從量計征為輔的稅率形式。這是進一步深化財稅體制改革,促進資源節約集約利用的一項重要舉措。

      (二)標準規范強化礦產資源節約利用和生態環境保護

      “十三五”期間,國家進一步加大了資源能源領域的標準化體系建設。自然資源部先后發布77個礦種的礦產資源合理開發利用“三率”,基本構建形成了重要礦種的“三率”指標體系(見表2);國家能源局提出要強化重點領域標準制修訂,全國煤化工標準化技術委員會主導制定國內外首個煤制天然氣領域的國家標準,能源重點領域標準體系日臻完善;《綠色勘查指南》《綠色地質勘查工作規范(征求意見稿)》《地熱資源評價方法及估算規程》等文件和行業標準的發布和實施,進一步健全礦產地質勘查行業規范;《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9項行業標準的制定,《綠色礦山建設評估指導手冊》《綠色礦山評價指標》和《綠色礦山遴選第三方評估工作要求》等指導性文件的出臺,標志著綠色礦山建設標準化體系構建提速。

      表2 2012年以來77個礦種“三率”最低指標要求 

      (三)礦產資源綜合利用先進技術自主創新成效顯著

      “十三五”以來,我國礦產資源綜合利用技術自主創新進步明顯,油氣資源提高采收率技術系列不斷完善,煤炭綜合機械化開采技術大力發展,金屬采選及綜合利用技術不斷突破,智能開采、深部采礦等關鍵技術取得長足進步。2019年,自然資源部組織專家對原有技術和新申報的技術再次遴選論證,發布了《礦產資源節約和綜合利用先進適用技術目錄(2019版)》。該《目錄》共包含360項技術,集中了我國“十二五”和“十三五”期間礦產資源節約與綜合利用領域的國內領先并具推廣性的先進技術,涉及勘查、采礦、選礦、綜合利用、智能化等領域,對我國礦產資源綜合利用水平提高具有重要意義。

      (四)專項示范加速推進礦業綠色發展和產業轉型升級

      為推進生態文明建設,加快提升礦產資源節約與綜合利用水平,國家建設了一系列專項示范工程,以調動礦山企業綜合利用礦產資源的積極性?!笆濉逼陂g,“兩山”實踐創新基地、國家級生態文明先行示范區、國家生態文明建設示范市縣、工業資源綜合利用示范基地、“無廢城市”等專項工作取得了一系列的成果。

      三、“十四五”時期我國礦產資源節約與綜合利用工作建議

      2021年是“十四五”的開局之年,礦產資源節約與綜合利用工作需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,力爭到2025年,基本構建形成“調查監測數字化、梯級利用標準化、技術推廣常態化、監管服務信息化、配套政策系統化”的礦產資源節約與綜合利用新格局,推進資源全面節約和高效利用,為加快推進自然資源領域生態文明建設提供保障。

      (一)落實節約集約戰略,推進礦產資源規?;_采

      一是嚴格礦山最低開采規模設計標準,提高資源開發利用規模,逐步實現大規模、集團化開發,形成“集中開采、規模開采、綠色開采”的發展模式。二是進一步優化礦產資源開發利用產業布局,做好礦產資源開發整合提升礦山規?;s化程度,形成以大中型礦業集團為主體的礦產開發新格局。三是探索劃定礦產資源規?;_發示范區,從資源、用地、基礎設施等要素配置方面支持整體勘查和整裝開發,形成礦產資源穩定供給和創新資源開發模式的示范區。四是加強礦產資源開發監督管理,建立礦產資源節約集約利用動態監管機制。將重要礦產開采集約化率等規劃目標執行情況作為管理部門考核的重要依據,強化監督管理主體責任。

      (二)以資源綜合效益為核心,整體提高礦產資源綜合利用水平

      一是強化調查評價與監測。健全礦產資源開發利用水平調查評價制度和礦產資源開發利用水平監測系統,提升資源節約、保護與利用的信息采集、分析、應用能力,動態掌握礦產資源利用水平與問題。二是加強技術創新與推廣。開展礦山企業技術需求調查,組建技術創新聯盟,加強共性關鍵技術攻關。完善礦產資源節約與綜合利用先進適用技術目錄更新制度,搭建先進適用技術信息共享平臺,打造先進適用技術宣傳矩陣,促進先進適用技術推廣。三是實施標準引領示范。建立礦產資源節約與綜合利用標準發布和實施效果評價制度,創新管理部門、研究機構和礦山企業標準研制評估合作機制,加強對已發布標準的實施效果評價,動態調整相關標準,提高標準等級,增強標準化服務能力。

      (三)建立部門內外統籌協調機制,強化激勵約束政策合力

      一是強化綜合利用法律地位。明確礦產資源綜合利用的職能、主體、監管、激勵、約束等內容法律定位,以及礦山固體廢棄物和低品位資源的所有權、開發權等權屬關系的界定,強化企業綜合勘查、綜合評價、綜合開發與綜合利用的法律義務。二是建立自然資源管理和財稅、金融、科技等部門以及與地方政府的會商制度,強化規劃、勘查、開發、儲量管理各環節的協調,對礦產資源節約與綜合利用水平較高的礦山,優先配置資源、優先保障用地,優先入選綠色礦山建設名錄和節約集約示范縣(市)。三是建立部門聯合懲戒機制。做好礦業權人勘查開采信息填報公示系統建設,強化礦業權人勘查開采信息公示制度。推動將礦山企業信用與社會信用體系同步聯網,推進礦業領域誠信體系建設。四是完善差別化稅費優惠政策。簡化節約與綜合利用在增值稅、所得稅、資源稅、權益金等方面優惠政策的落地措施,建立第三方專業機構認定制度,促進礦產資源節約與綜合利用優惠政策真正惠及資源利用水平高的礦山。

      (四)發揮現代化信息技術手段和平臺,推進智能礦山建設

      一是提高礦山智能化水平。圍繞地質測量、儲量管理、采礦、選礦等關鍵環節,開展智能系統與大數據、物聯網、5G、云計算等現代信息技術的深度融合與集成創新,提高智能礦山裝備的成套化和國產化水平;鼓勵各地建設信息管理云平臺,探索礦山企業儲量動態數據和開發利用數據的接入與管理,推動建立全國礦山企業信息大數據分析平臺。二是推進智能礦山標準化建設。強化數據接口、通訊協議、語義標識等基礎共性標準的制修訂,加快開展智能裝備、智能服務、數據管理、井下機器人等關鍵技術和產品標準的制修訂,構建完善智能礦山標準體系;制定智能礦山建設、評價、驗收規范與實施細則,穩步實施智能礦山標準提升計劃。三是探索開展智能礦山引領示范。鼓勵有條件的經濟發達地區、重點行業和重點企業,發揮人員、資金、技術優勢先行先試,提高示范引領作用,形成可復制的智能化開采模式、成套裝備、管理經驗等。組織開展行業內外宣傳推廣,在全國范圍內分步推進。

      (五)推進政府執政效能提高,健全資源保護利用監督管理

      一是加強監督管理體系建設。探索資源資產調查監管手段,完善礦產品和礦業權“兩個市場”建設,創新礦業資本市場管理方法,推進市場價格和資本流動監測體系建設,維護資源所有者權益。二是優化監督管理內容程序。強化重要戰略性礦產管理,實施專項檢查督查,嚴格對浪費資源等行為的監督執法。明確礦產資源監管內容和職責,研究制定監管清單。調整礦山開發利用方案事前審查制度,強化事中環節監管,簡化監管流程,提升監管效能。三是創新監管技術手段。開展礦山動態巡查和航空遙感監測,探索建設礦產資源綜合監管移動信息平臺,支持礦產品溯源技術發展,鼓勵監測技術創新,推動監管工作的信息化和智能化。四是強化信用監管制度建設。完善礦業權人勘查開采信息公示制度。健全礦業誠信體系,推動信用承諾制度建設,推動對違法和失信企業的聯合懲戒,拓展信用記錄應用渠道和領域,引導形成從業主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局。

      (課題組:李文超 朱欣然 王海軍 喬江暉 王雪峰 李為 宋猛 王伊杰 張亞明 張君宇)

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